2006年以來(lái)，大型水電項(xiàng)目核準(zhǔn)基本停滯，2008電力裝機(jī)中水電占比已下滑至20.6％，水電開發(fā)陷入困局。究竟應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)水電開發(fā)？新的歷史形勢(shì)下如何破解水電困局？這不僅是擺在水電業(yè)者面前的嚴(yán)峻課題，更是擺在國(guó)家政策掌控者面前的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

　　我國(guó)水電開發(fā)的總體狀況

　　我國(guó)水力資源世界第一。據(jù)最近一次普查結(jié)果，我國(guó)大陸水電理論蘊(yùn)藏裝機(jī)容量為6.94億千瓦，年發(fā)電量6.083萬(wàn)億千瓦時(shí)；技術(shù)可開發(fā)容量為5.42億千瓦，年發(fā)電量為2.47萬(wàn)億千瓦時(shí)；經(jīng)濟(jì)可開發(fā)容量為4.02億千瓦，年發(fā)電量為1.75萬(wàn)億千瓦時(shí)。自2002年開始，我國(guó)水電裝機(jī)已躍居世界第一，到2008年底，水電裝機(jī)達(dá)1.72億千瓦。2008年水電發(fā)電量5633億千瓦時(shí)，占當(dāng)年全球水電發(fā)電量的18.5％。
　　
　　從水電投產(chǎn)規(guī)模及近年來(lái)的建設(shè)運(yùn)行水平來(lái)看，我國(guó)已當(dāng)之無(wú)愧成為世界頭號(hào)水電強(qiáng)國(guó)。一是我國(guó)形成了完整的水電產(chǎn)業(yè)體系，培育了高素質(zhì)的水電技術(shù)和管理隊(duì)伍。形成了力量強(qiáng)大的水電設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、施工承包單位、裝備制造商、開發(fā)運(yùn)行商，具備功能完整、知識(shí)產(chǎn)權(quán)自主、品牌卓越的產(chǎn)業(yè)體系。二是我國(guó)水電開發(fā)運(yùn)行技術(shù)水平處于世界領(lǐng)先地位。上世紀(jì)70年代初首座裝機(jī)過百萬(wàn)千瓦的劉家峽水電站投產(chǎn)，80年代葛洲壩電站投產(chǎn)，90年代隔河巖、漫灣等五朵金花相繼投產(chǎn)，我國(guó)水電技術(shù)水平不斷攀升。以三峽工程的成功建設(shè)和運(yùn)行為突出標(biāo)志，我國(guó)水電開發(fā)運(yùn)行技術(shù)水平世界領(lǐng)先，水電成為我國(guó)為數(shù)不多的處于世界領(lǐng)
先水平的行業(yè)。我國(guó)的高壩建設(shè)技術(shù)、混凝土快速施工技術(shù)、泄洪消能技術(shù)、地下洞群建設(shè)技術(shù)、高邊坡及基礎(chǔ)處理技術(shù)、巨型金屬結(jié)構(gòu)制作和安裝技術(shù)、大型水輪發(fā)電機(jī)組設(shè)計(jì)制造安裝技術(shù)均屬世界先進(jìn)或領(lǐng)先水平。三是我國(guó)建立了市場(chǎng)化導(dǎo)向的投融資體制與工程建設(shè)組織機(jī)制。水電是我國(guó)最早引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)辦法的行業(yè)之一。以上世紀(jì)80年代初魯布革水電站為起點(diǎn)，水電建設(shè)引進(jìn)世界銀行資金，逐步建立健全招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，提升了水電組織效率。水電投融資領(lǐng)域改革不斷深化，投資主體多元化，水電開發(fā)項(xiàng)目融資持續(xù)創(chuàng)新，尤其是三峽工程發(fā)行債券和股票，實(shí)現(xiàn)了與資本市場(chǎng)的有效對(duì)
接，水電開發(fā)擺脫了資金制約瓶頸。
　　
　　我國(guó)水電開發(fā)取得了輝煌的成績(jī)，也面臨不少問題。首先，水電開發(fā)程度依然嚴(yán)重不足。以年發(fā)電量計(jì)算，到2008年底我國(guó)水電資源的技術(shù)開發(fā)程度僅為22.77％，這與發(fā)達(dá)國(guó)家70％~90％的開發(fā)水平差距較大。其次，水電開發(fā)面臨新的瓶頸。移民安置、生態(tài)環(huán)保、地質(zhì)災(zāi)害一定程度上成為阻擋水電發(fā)展的三座大山。再次，水電開發(fā)存在過度市場(chǎng)化的傾向。水電開發(fā)是對(duì)水資源諸多功能中一種功能的開發(fā)，需要統(tǒng)籌兼顧防洪、航運(yùn)、旅游、供水、生態(tài)等多種功能，流域開發(fā)應(yīng)走綜合效益開發(fā)梯級(jí)統(tǒng)籌開發(fā)的路子。然而目前的現(xiàn)實(shí)情況是，過于在水電開發(fā)領(lǐng)域引進(jìn)多元主體競(jìng)爭(zhēng)，過于注重水電站的經(jīng)濟(jì)效益，割裂
了水電流域開發(fā)的完整性。
　　
　　總的來(lái)講，我國(guó)水電開發(fā)成就輝煌，完全具備進(jìn)一步提高開發(fā)程度的市場(chǎng)基礎(chǔ)、資源基礎(chǔ)、物質(zhì)基礎(chǔ)、資金基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)。但目前國(guó)家能源戰(zhàn)略中水電優(yōu)先開發(fā)的戰(zhàn)略地位受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，水電開發(fā)遇到移民等新的制約因素，對(duì)水電開發(fā)的政策層面認(rèn)識(shí)、行業(yè)內(nèi)部認(rèn)識(shí)、社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)都存在嚴(yán)重偏差和混亂。

　　從國(guó)家戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)水電開發(fā)

　　水電在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中占有舉足輕重的地位，這是我國(guó)的基本國(guó)情，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)背景。其實(shí)遠(yuǎn)不止如此簡(jiǎn)單，水電開發(fā)是我國(guó)水資源開發(fā)利用戰(zhàn)略與能源戰(zhàn)略的交集，是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵抓手。
　　
　　從國(guó)家水資源戰(zhàn)略角度看，水電開發(fā)是促進(jìn)水資源綜合利用和保護(hù)的重要載體。同能源安全一樣，水資源安全是關(guān)系到國(guó)家安全的重大問題。21世紀(jì)水資源正在變成一種寶貴的稀缺資源，水資源已成為關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問題。水電開發(fā)是對(duì)水資源功能的清潔開發(fā)利用，利用水的勢(shì)能而并不耗費(fèi)水量。同時(shí)，水電開發(fā)具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益，往往可以水電開發(fā)為載體促進(jìn)水資源的綜合利用開發(fā)與保護(hù)。尤其是在大江大河上，一座水電站就是一個(gè)水利樞紐，可以起到控制洪水、改善航運(yùn)、調(diào)劑供水等多重功能。2009年8月水利部在北京主持召開金沙江干流綜合規(guī)劃專家審查會(huì)，除了強(qiáng)調(diào)
金沙江是我國(guó)重要的水電基地外（經(jīng)濟(jì)技術(shù)可開發(fā)年發(fā)電量近6000億千瓦時(shí)），同時(shí)指出金沙江是南水北調(diào)西線及滇中調(diào)水工程的水源地；金沙江汛期洪水總量占宜昌以上長(zhǎng)江洪水總量的三分之一，金沙江梯級(jí)開發(fā)配合三峽水庫(kù)運(yùn)用，可進(jìn)一步提高長(zhǎng)江中下游的防洪標(biāo)準(zhǔn)，減少分蓄洪區(qū)的運(yùn)用。因此，在金沙江及其他水電富集地區(qū)建庫(kù)筑壩，決不僅僅是發(fā)電，同時(shí)是對(duì)水資源的綜合利用與保護(hù)，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家整體水資源戰(zhàn)略安全均具有極其重要的戰(zhàn)略
價(jià)值。
　　
　　從國(guó)家能源戰(zhàn)略角度看，水電是我國(guó)從高污染化石燃料轉(zhuǎn)向清潔可再生能源過渡階段無(wú)可替代的獨(dú)特能源形式。在我國(guó)能源剩余可采儲(chǔ)量中，原煤占51.4％、水力資源（按使用100年計(jì)算）占44.6％、原油和天然氣僅約4％。煤炭和水電作為我國(guó)主導(dǎo)能源形式在相當(dāng)長(zhǎng)一段期限內(nèi)不會(huì)改變。以目前的消費(fèi)水平，我國(guó)現(xiàn)在煤炭探明儲(chǔ)量也就可以消費(fèi)幾十年。所以，要盡早盡可能多地開發(fā)利用水電，增加電力供應(yīng)總量，保障能源供應(yīng)安全。另外，當(dāng)前處于由化石能源向可再生新能源轉(zhuǎn)變階段，開發(fā)清潔能源，提高能源效率，促進(jìn)節(jié)約能源，減少排放，是各國(guó)能源戰(zhàn)略共同的目標(biāo)。從目前情況看，風(fēng)能、太陽(yáng)能的能量密
度低，價(jià)格昂貴，還存在大范圍并網(wǎng)技術(shù)難題和可能的生態(tài)環(huán)保問題，以更清潔的形式開發(fā)煤電、水電及核電在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)依然占主導(dǎo)地位。中國(guó)過多利用煤炭壓力會(huì)越來(lái)越大；核電的發(fā)展也受到鈾資源的限制。因此，在這個(gè)轉(zhuǎn)折期間，技術(shù)成熟成本低廉的水電具有不可替代的作用。
　　
　　從應(yīng)對(duì)全球氣候變化的國(guó)家戰(zhàn)略角度看，水電開發(fā)是實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的王牌。1979年在日內(nèi)瓦召開第一屆世界氣候大會(huì)以來(lái)，全球?qū)夂蜃兓挠绊懺絹?lái)越重視。我國(guó)是二氧化碳排放最多的國(guó)家，我們必須認(rèn)識(shí)到氣候變化問題已演變成敏感的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)問題，向中國(guó)提出溫室氣體減排的量化要求恐怕只是時(shí)間問題。在這種形勢(shì)下，利用清潔的水力發(fā)電無(wú)疑是中國(guó)減少溫室氣體排放的一種明智選擇。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家水能資源已基本開發(fā)殆盡，在是否把水電作為有效的溫室氣體減排措施的問題上各國(guó)戰(zhàn)略利益是不一致的。在這個(gè)問題上我們必須足夠清醒，不能簡(jiǎn)單地跟著發(fā)達(dá)國(guó)家的水電政策走，而應(yīng)旗幟鮮明地認(rèn)可水電的
清潔可再生零溫室氣體排放的客觀特性，爭(zhēng)取將水電作為減排抓手。折合成原煤計(jì)算，目前我國(guó)已開發(fā)利用的水能還不到3億噸／年，而我國(guó)的水能技術(shù)可開發(fā)量約為13億噸／年。根據(jù)國(guó)家《可再生能源中長(zhǎng)期規(guī)劃》，到2020年，可再生能源的比例要達(dá)到15％，其中水電要從2008年的1.7億千瓦增長(zhǎng)到3億千瓦，當(dāng)前技術(shù)水平下，水電無(wú)疑是我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳減排的最有效清潔能源措施。
　　
　　從國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略角度看，水電開發(fā)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)自東向西梯度發(fā)展實(shí)施西部開發(fā)戰(zhàn)略的重要手段。我國(guó)水電資源90％以上集中在京廣鐵路以西，云南、四川、西藏、貴州等西部12個(gè)省份水電資源約占全國(guó)的79.3％。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，流域水電開發(fā)往往會(huì)帶來(lái)所在偏遠(yuǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。這是因?yàn)樗妼儆谫Y本密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，影響面寬，可以起到啟動(dòng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭作用。由于我國(guó)西部水電所在地大都是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，其開發(fā)不僅僅是工程開發(fā)，實(shí)際上通過移民等行為可實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)的再造，可以為該地區(qū)引進(jìn)資金、引進(jìn)技術(shù)、引進(jìn)人才，促進(jìn)當(dāng)?shù)赜^念提升、文化進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
以水能資源的綜合開發(fā)利用為紐帶，將西部潛在的水電資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)水能資源的綜合開發(fā)利用與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)相結(jié)合，可極大地促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　尊重客觀規(guī)律
　　
　　切實(shí)轉(zhuǎn)變水電開發(fā)方式

　　水電開發(fā)投資巨大，籌建、建設(shè)、運(yùn)行周期長(zhǎng)，影響面廣，因此，水電開發(fā)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要科學(xué)地開發(fā)水電，必須掌握其內(nèi)在規(guī)律。
　　
　　第一，必須尊重水電流域開發(fā)規(guī)律。一條河流的水電開發(fā)，應(yīng)服從流域開發(fā)的基本規(guī)律，高度重視全流域的規(guī)劃和布局，通過科學(xué)合理配置，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的最佳資源開發(fā)。在流域開發(fā)方式上，一般采用龍頭水庫(kù)、支流控制、梯級(jí)開發(fā)的做法。開發(fā)主體上，一條河流一般都會(huì)由一個(gè)主體統(tǒng)一開發(fā)。這是因?yàn)榱饔蚓哂袃?nèi)在的整體性，河流水文狀況有天然的上下游連續(xù)性，一條河流上水電項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)有其固有的相互關(guān)聯(lián)性。不重視流域水電規(guī)劃，甚至將一條河流切割進(jìn)行開發(fā)的做法，必然會(huì)造成不同的項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行主體的個(gè)別本位主義，從而嚴(yán)重影響河流的流域整體利益，造成水能資源的浪費(fèi)。
　　
　　第二，必須尊重水電公共產(chǎn)品屬性規(guī)律。水電是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的基礎(chǔ)性自然資源、社會(huì)性公共資源、戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源。水電具有共有共建共享的特性，是屬于公眾的資源。水電開發(fā)外部性強(qiáng)，既有正的外部性，如水電開發(fā)帶來(lái)防洪效益；同時(shí)也有負(fù)的外部性，如水電開發(fā)造成水庫(kù)中水流速變緩，影響水體自凈能力。如果認(rèn)可水電的公共產(chǎn)品屬性和一定的公益屬性，就應(yīng)該按主要由政府提供公共產(chǎn)品的規(guī)律辦事。特別是對(duì)大江大河，其水電開發(fā)權(quán)不宜完全推向市場(chǎng)。認(rèn)識(shí)到水電公共產(chǎn)品屬性，政府就應(yīng)嚴(yán)格加強(qiáng)水電開發(fā)和投運(yùn)的監(jiān)管，讓利益相關(guān)者對(duì)水電開發(fā)具有合適的話語(yǔ)權(quán)和利益表達(dá)機(jī)制，讓資源所在地居民分享水電開
發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益。
　　
　　第三，必須尊重水電綜合開發(fā)規(guī)律。所謂綜合開發(fā)，就是指開發(fā)水電項(xiàng)目時(shí)，必須要當(dāng)成水資源項(xiàng)目進(jìn)行綜合開發(fā)，統(tǒng)籌兼顧防洪、供水、生態(tài)環(huán)境、航運(yùn)等方面的需求。由于只有將水能資源轉(zhuǎn)化為電力才可帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收益，以電養(yǎng)水、以電養(yǎng)航基本上是世界通例，即由水電承擔(dān)項(xiàng)目其他功能的成本。因此，在水電項(xiàng)目的規(guī)劃、前期、實(shí)施、運(yùn)行各個(gè)階段，都應(yīng)注重水資源的綜合保護(hù)與利用，使得水電項(xiàng)目產(chǎn)生必要的可能的正外部性。
　　
　　第四，必須尊重水電基建規(guī)律。水電開發(fā)屬大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須遵循基建程序。大體來(lái)講，水電開發(fā)分項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目前期、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目運(yùn)行四個(gè)階段。在項(xiàng)目規(guī)劃和前期階段，要在流域規(guī)劃框架內(nèi)，進(jìn)行項(xiàng)目全面的地質(zhì)調(diào)查、社會(huì)調(diào)查、生態(tài)環(huán)境調(diào)查、市場(chǎng)預(yù)測(cè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、地質(zhì)勘探、設(shè)計(jì)方案、科學(xué)試驗(yàn)、移民規(guī)劃，提出可行性和必要性的論證，最終完成決策審批程序，這一歷程往往要數(shù)年乃至上十年。水電開發(fā)必須遵循這一客觀規(guī)律。如果項(xiàng)目選擇和前期工作周期過短，投入力量不足，就會(huì)造成設(shè)計(jì)質(zhì)量下降、科研論證不到位、決策失誤的現(xiàn)象，從而對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和投運(yùn)帶來(lái)負(fù)面影響乃至災(zāi)難性后果。
　　
　　尊重水電開發(fā)的客觀規(guī)律，就要堅(jiān)持以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)、以人為本的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變水電開發(fā)方式，從以水電功能為優(yōu)先的規(guī)劃開發(fā)向包括水電功能的綜合效益最大化的規(guī)劃開發(fā)轉(zhuǎn)變；從單純重視建設(shè)過程本身向同等重視前期、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變；從以樞紐工程建設(shè)為重心向更加重視移民規(guī)劃、安置、發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護(hù)恢復(fù)轉(zhuǎn)變；從過度強(qiáng)調(diào)多元投資主體分割開發(fā)向統(tǒng)一主體進(jìn)行流域完整開發(fā)轉(zhuǎn)變。最根本的是要轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的水電開發(fā)決策觀、利益觀、安全觀。在決策原則上，從傳統(tǒng)上只重視從技術(shù)上可行和經(jīng)濟(jì)上合理，到還要重視社會(huì)可接受度和環(huán)境生態(tài)承載力；在利益分配上，從傳統(tǒng)上只重視產(chǎn)權(quán)
投資主體的利益，到要足夠尊重移民及項(xiàng)目所在區(qū)域的主體性，給予利益相關(guān)者合理的利益補(bǔ)償和利益分享；在建設(shè)運(yùn)行上，從傳統(tǒng)上只重視工程安全、生產(chǎn)安全，到還要重視綜合功能安全、生態(tài)安全，尤其要重視受影響區(qū)域人民的心理安全和生計(jì)安全。

　　促進(jìn)中國(guó)水電開發(fā)的政策選擇

　　1.加強(qiáng)研究、宣傳、立法，制定國(guó)家水電開發(fā)規(guī)劃，果斷確認(rèn)水電可再生清潔能源屬性，恢復(fù)優(yōu)先大力開發(fā)水電的戰(zhàn)略地位。國(guó)家要組織力量加大對(duì)水電開發(fā)的宏觀研究，找準(zhǔn)水電在國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略、水資源安全戰(zhàn)略、能源安全戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的定位，引導(dǎo)公眾對(duì)水電開發(fā)具有全面、客觀的正確認(rèn)識(shí)。同時(shí)，要制定國(guó)家層面的水電發(fā)展規(guī)劃，明確國(guó)家水電開發(fā)戰(zhàn)略，從指導(dǎo)思想上回歸優(yōu)先大力開發(fā)水電?？煽紤]由立法機(jī)構(gòu)專門制定水電開發(fā)法律法規(guī)，或是針對(duì)大型流域開發(fā)專門立法，對(duì)水電開發(fā)涉及的主要法律關(guān)系予以規(guī)范。
　　
　　2.制定中國(guó)水電可持續(xù)開發(fā)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施水電特許權(quán)制度和可持續(xù)性認(rèn)證制度。水電開發(fā)有必要制定開發(fā)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，從而使政府決策管理部門、開發(fā)商、金融投資機(jī)構(gòu)、非政府組織、所在地域有一個(gè)共同的對(duì)話平臺(tái)。目前世界水電協(xié)會(huì)（ＩＨＡ）正在制定水電開發(fā)可持續(xù)性評(píng)價(jià)導(dǎo)則，從水電項(xiàng)目生命周期的戰(zhàn)略評(píng)估、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目運(yùn)行四個(gè)階段找出可持續(xù)性關(guān)鍵影響因素并予以評(píng)估。我國(guó)應(yīng)從自身實(shí)際出發(fā)，以水電開發(fā)可持續(xù)性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，建立自身的行業(yè)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施特許權(quán)制度和認(rèn)證評(píng)估制度。
　　
　　3.優(yōu)化水電開發(fā)體制機(jī)制，重點(diǎn)理順流域規(guī)劃體制、水電開發(fā)決策審批體制、水電投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制。對(duì)有條件進(jìn)行流域開發(fā)的江河，應(yīng)在科學(xué)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，加緊做好能源、水利、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重效益共贏發(fā)展的綜合規(guī)劃。國(guó)家應(yīng)就流域規(guī)劃的編制、審核、批準(zhǔn)建立具體的規(guī)章，明確相關(guān)部委的職能。規(guī)劃前期工作費(fèi)用宜由政府資金保障，待明確開發(fā)主體后予以補(bǔ)償收回。流域規(guī)劃部門與項(xiàng)目審批部門不能完全脫節(jié)，至少大江大河應(yīng)該由水行政管理部門與計(jì)劃管理部門共同審批。重要流域的水電開發(fā)必須統(tǒng)籌規(guī)劃，充分論證，并嚴(yán)格劃定國(guó)家與地方的審批權(quán)限。即使小江小河的水電開發(fā)，也要根據(jù)
其影響大小進(jìn)一步完善審批機(jī)制。在流域開發(fā)方式上，要堅(jiān)持和完善水電流域滾動(dòng)開發(fā)機(jī)制，遵循流域、梯級(jí)、滾動(dòng)、綜合開發(fā)的方針。原則上應(yīng)該做到一條河流一個(gè)水電開發(fā)主體。投資多元化體現(xiàn)在可由多家持股特定的流域開發(fā)主體，而不應(yīng)強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目層面搞多個(gè)投資主體，甚至同一河段的不同項(xiàng)目授予不同開發(fā)主體開發(fā)。
　　
　　4.健全移民工作、生態(tài)環(huán)保工作及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的制度安排，建立利益共享機(jī)制。開拓水電開發(fā)新局面，必須改變舊的思維模式與工作機(jī)制，把水電開發(fā)與河流山川生態(tài)保護(hù)、庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量更好結(jié)合起來(lái)。要認(rèn)真做好移民規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃工作，走“先移民后工程”和工程投運(yùn)與生態(tài)恢復(fù)并重的道路，水電開發(fā)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)財(cái)富由開發(fā)主體、移民、當(dāng)?shù)卣扔嘘P(guān)群體合理共享。只有建立有效的工作機(jī)制和利益分配機(jī)制，創(chuàng)新工作機(jī)制（如移民工作可考慮建立國(guó)家層面的移民綜合管理機(jī)構(gòu)，具體工作依靠地方政府，移民費(fèi)用由業(yè)主負(fù)責(zé)，實(shí)行移民業(yè)主監(jiān)理制），調(diào)動(dòng)地方政府、移民、開發(fā)主體三個(gè)方面
的積極性，才可能打破水電困局，實(shí)現(xiàn)共贏。
　　
　　5.優(yōu)化水電開發(fā)政策環(huán)境。加強(qiáng)水電開發(fā)的規(guī)劃前期工作和核準(zhǔn)工作，改進(jìn)核準(zhǔn)方式。對(duì)嚴(yán)格審定的流域規(guī)劃框架內(nèi)項(xiàng)目，可給予項(xiàng)目準(zhǔn)備和開工一定的靈活性。國(guó)家應(yīng)抓緊出臺(tái)專門的水力發(fā)電促進(jìn)辦法，明確水電享受可再生能源優(yōu)惠電價(jià)政策，明確將三峽電站所享受的增值稅政策推廣至所有水電站，建立庫(kù)區(qū)基金及水資源費(fèi)用于流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。在明確水電肩負(fù)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法定義務(wù)后，應(yīng)給西部水電優(yōu)先提供長(zhǎng)期國(guó)債和低息政策性貸款，提高西電東送的電價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)東部支持西部、國(guó)家縮小地區(qū)發(fā)展差距的戰(zhàn)略目標(biāo)。應(yīng)實(shí)行豐枯峰谷電價(jià)，鼓勵(lì)建設(shè)具有調(diào)節(jié)能力的電站或抽水蓄能電
站。要明確水電的調(diào)度政策，理順大型水電工程水利調(diào)度、生態(tài)調(diào)度、電力調(diào)度、航運(yùn)調(diào)度的相互關(guān)系，理順業(yè)已形成上下游不同產(chǎn)權(quán)主體電站之間的調(diào)度協(xié)同關(guān)系。
　　
　　6.優(yōu)化水電產(chǎn)業(yè)組織體系。逐步理順現(xiàn)有的水電開發(fā)產(chǎn)業(yè)格局，做到行業(yè)相對(duì)歸口、國(guó)有資本主導(dǎo)、流域統(tǒng)籌開發(fā)。我國(guó)目前的水電行政管理多頭，水利部門管流域規(guī)劃，發(fā)展改革委管項(xiàng)目審批，電力監(jiān)管部門管大壩安全?，F(xiàn)有水電行業(yè)性協(xié)會(huì)組織權(quán)威性代表性有限。應(yīng)考慮水電行政管理職能相對(duì)歸口或協(xié)同，建立權(quán)威層次高、代表性廣的水電行業(yè)協(xié)會(huì)。水電開發(fā)具有很強(qiáng)的公共屬性，應(yīng)堅(jiān)持由政府主導(dǎo)開發(fā)，適當(dāng)集中水電開發(fā)權(quán)，培育大型國(guó)有水電開發(fā)主體，水電項(xiàng)目的技術(shù)審查部門應(yīng)具有較高的權(quán)威性。必要時(shí)可考慮賦予水電開發(fā)主體一定的行政職能，如成立流域管理局負(fù)責(zé)水行政及流域水電統(tǒng)籌開發(fā)；成立真正有利益相關(guān)方參加的流域管理委員會(huì)協(xié)調(diào)相關(guān)利益。（作者為中國(guó)長(zhǎng)江電力股份有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)）