美國(guó)東北部為傳統(tǒng)的重工業(yè)區(qū)，燃煤電廠數(shù)量眾多，直到20世紀(jì)80年代，這個(gè)地區(qū)排放的大量空氣污染物，尤其是二氧化硫，形成“酸雨”，對(duì)美國(guó)和加拿大東部接壤的大片地區(qū)的湖泊、森林和建筑物造成顯著負(fù)面影響。因此，“酸雨問(wèn)題”就成為當(dāng)時(shí)美加雙邊關(guān)系的焦點(diǎn)之一。加拿大政府一再要求美國(guó)聯(lián)邦政府強(qiáng)化大氣污染物排放控制。1980年美加兩國(guó)達(dá)成合作意向，但由于美國(guó)對(duì)減排成本的顧忌，遲遲沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。老布什1988年入主白宮后推動(dòng)進(jìn)一步修改清潔空氣法案，立法機(jī)構(gòu)也給予配合。1990年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《清潔空氣法》修正案，布什總統(tǒng)也簽署了法案。由此，美國(guó)推出了預(yù)期覆蓋全國(guó)的二氧化硫排污交易計(jì)劃，即“酸雨計(jì)劃”。主要目的是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)控制美國(guó)國(guó)內(nèi)火電廠對(duì)大氣的污染，因?yàn)檫@些電廠所燃燒的化石燃料被認(rèn)為是二氧化硫和氮氧化物的主要排放源，而這兩種酸性氣體也被認(rèn)為是北美東北部和中西部地區(qū)酸雨產(chǎn)生的主要原因。

酸雨計(jì)劃的目標(biāo)是以1980年的排放為基準(zhǔn)，通過(guò)基于頒發(fā)排放許可證的“總量控制與排放交易”（Cap&Trade)計(jì)劃，1995年初至2009年底，二氧化硫年排放總量要削減1000萬(wàn)噸，占1980年年排放量的50%強(qiáng)。計(jì)劃的第一階段從1995年開(kāi)始，主要針對(duì)美國(guó)密西西比河?xùn)|部排放最為集中的110個(gè)電廠的263個(gè)污染最嚴(yán)重的機(jī)組；第二階段從2000年開(kāi)始，將總計(jì)大約3200個(gè)火電機(jī)組全都納入計(jì)劃，預(yù)計(jì)全國(guó)每年的排放總量要降至895萬(wàn)噸。酸雨計(jì)劃實(shí)施初期的交易并不活躍，但隨著時(shí)間的推移，交易規(guī)模迅速擴(kuò)大，參加二氧化硫排污權(quán)交易的電廠1995年二氧化硫的排放量比1990年減少了45%，而沒(méi)有參加交易體系的電廠1995年比1990年排放二氧化硫增長(zhǎng)了12%。美國(guó)環(huán)保署在排污權(quán)交易政策實(shí)施之前預(yù)測(cè)，要達(dá)到控制排放的目標(biāo)，若不實(shí)施排污權(quán)交易政策，每年的治理成本約為50億美元，而排污權(quán)交易實(shí)施后的實(shí)際成本每年僅20億美元[1]。美國(guó)的這種開(kāi)創(chuàng)性的基于市場(chǎng)機(jī)制的排污權(quán)交易體系證明了污染物減量可以通過(guò)適合企業(yè)自身的較低成本方式達(dá)成，讓之前認(rèn)為不切實(shí)際或是縱容更多污染排放的人改變了觀點(diǎn)[2]。

美國(guó)電力企業(yè)在交易早期的交易量并不大，隨著企業(yè)獲得交易方面的更多經(jīng)驗(yàn)，交易量增加數(shù)倍，從第一年的150萬(wàn)噸的交易量增加至三年之后的840萬(wàn)噸交易量。二氧化硫配額交易價(jià)格在最初十年相當(dāng)穩(wěn)定，在150-200美元之間波動(dòng)，不過(guò)在2004年之后的波動(dòng)性大。美國(guó)環(huán)保署2015年3月的二氧化硫現(xiàn)貨拍賣成交均價(jià)僅為0.11美元[3]。二氧化硫配額價(jià)格的主要影響因素是監(jiān)管政策和環(huán)境的變化，下圖就展示了政策的變化對(duì)二氧化硫配額價(jià)格的影響。

圖：二氧化硫配額價(jià)格與監(jiān)管環(huán)境的變化（以1995年美元每噸計(jì)）

來(lái)源：圖中交易價(jià)格數(shù)據(jù)來(lái)自電力與能源分析自資源公司（PEAR）注釋：CAIR是州際間清潔空氣法規(guī)（CleanAirInterstateRule），CATR是清潔空氣交通法規(guī)（CleanAirTransportRule），CSAPR是跨州空氣污染法規(guī)（Cross-StateAirPollutionRule）[4]

2005年小布什政府頒布州際間清潔空氣法規(guī)（CleanAirInterstateRule,CAIR），要求在2003年的排放總量水平的基礎(chǔ)上減少430萬(wàn)噸的二氧化硫排放（減量超過(guò)70%），總量收緊導(dǎo)致市場(chǎng)緊張，持續(xù)地推動(dòng)配額價(jià)格的攀升，2006年配額價(jià)格升至歷史最高，達(dá)到1200美元／噸。隨后價(jià)格突降并快速下跌；造成配額價(jià)格的戲劇性變化的原因主要有兩個(gè)：美國(guó)環(huán)保署決定要重新審閱州際間清潔空氣法規(guī)（配額總量有不確定性）；市場(chǎng)猜測(cè)此法規(guī)面臨懸而未決的法律挑戰(zhàn)（州政府會(huì)對(duì)聯(lián)邦環(huán)保署的重審提出異議）。果然，2006年6月，北卡羅來(lái)納等州及一些電廠就州際間清潔空氣法規(guī)(CAIR)起訴美國(guó)環(huán)保署，認(rèn)為此法規(guī)下允許的州際間配額交易與之前清潔空氣法案下要求的交易不一致，之前的交易規(guī)則強(qiáng)制要求每一個(gè)州控制那些對(duì)別的州實(shí)現(xiàn)和保持空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的排放。主張沒(méi)有區(qū)域限制進(jìn)行配額交易的CAIR在地方政府和聯(lián)邦政府的訴訟中得到挑戰(zhàn)。訴訟本身已經(jīng)使得配額價(jià)格大降。2008年7月的法院判決結(jié)束了EPA對(duì)CAIR的最初實(shí)施設(shè)想，認(rèn)為在清潔空氣法案下，EPA沒(méi)有權(quán)力忽視污染物排放來(lái)源（sources）和排放受體（receptors）之間的關(guān)系。[5]法院判決出來(lái)的當(dāng)天，二氧化硫配額價(jià)格從315美元/噸跌至115美元/噸。

配額價(jià)格的大起大落和監(jiān)管的失誤并不能掩蓋建立在總量控制基礎(chǔ)上的配額交易機(jī)制的有效性。美國(guó)排污權(quán)交易成功證實(shí)了總量控制和排污權(quán)交易在控制二氧化硫上的成本有效性，可以解決區(qū)域和全國(guó)性的大尺度環(huán)境問(wèn)題，能夠較快達(dá)成減排目標(biāo)。

而且，對(duì)政策實(shí)施效果的研究表明二氧化硫減排還帶來(lái)了未曾料想的巨大公共健康收益。如下表所示，超過(guò)95%的收益是來(lái)自于人類健康的收益，約為530-1070億美元之間，因?yàn)榭刂贫趸蚺欧糯蟠蠼档土丝諝庵屑?xì)顆粒物PM2.5的濃度，進(jìn)而減少了健康方面的支出。

表：美國(guó)二氧化硫排污權(quán)交易計(jì)劃每年帶來(lái)的收益（以2000年美元計(jì)，單位為億美元）

編自麻省理工能源與環(huán)境政策研究中心（MITCEEPR2013年報(bào)告）[6]

由于美國(guó)采用總量控制與排放權(quán)交易這種市場(chǎng)機(jī)制，達(dá)成預(yù)期環(huán)境目標(biāo)的成本顯著低于行政性控排政策的成本；成本節(jié)約至少有15%，甚至基于某些政策情景有可能達(dá)到90%。當(dāng)然我們也要看到獲得這些收益的同時(shí)也需要國(guó)家層面穩(wěn)定的政策支持，以及不同地域?qū)τ谡邎?zhí)行的一致性。另外，電力行業(yè)大氣污染物的總量控制與空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)性，及其潛在的成本收益分析（尤其是在公共健康方面的收益），也需要政策制定者在相關(guān)政策出臺(tái)前給予充分的考慮。

編寫：林佳喬，linjiaqiao@reei.org.cn

--------------------------------------------------------------------------------

[1]劉世昕，“電力行業(yè)將嘗試排污權(quán)交易”，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2001年6月4日。

[2]http://www.hks.harvard.edu/fs/rstavins/Selected_Articles/Choices.pdf(LessonsLearnedfrom
SO2AllowanceTrading二氧化硫配額交易經(jīng)驗(yàn)之談；哈佛大學(xué)網(wǎng)站，2005)

[3]http://www.epa.gov/airmarkets/participants/allowance/2015auction.html,2015SO2Allowance
Auction,USEPA

[4]http://www.epa.gov/airtransport/CSAPR/,USEPACross-StateAirPollutionRule(CSAPR)

[5]RichardSchmalensee&RobertStarvins,2012.TheSO2AllowanceTradingSystem:TheIronicHistory
ofAGrandPolicyExperiment.NBERWorkingPaperSeries.WorkingPaper18306.p9.

[6]RichardSchmalensee&RobertStarvins,2012.TheSO2AllowanceTradingSystem:TheIronicHistory
ofAGrandPolicyExperiment.NBERWorkingPaperSeries.WorkingPaper18306.