2004年國務院實施投資體制改革，對于不使用政府資金建設的項目，一律不再實行審批制，而是區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準。納入2004年本《政府核準的投資項目目錄》的項目，均需上報國務院或地方投資主管部門核準后實施。超過一定規(guī)模的投資項目，必須由地方發(fā)改委上報國家發(fā)改委核準。

按照當初國務院投資體制改革的決定，項目核準制在制度設計中并不存在“路條”審批程序。當時僅在發(fā)改辦投資(2005)1463號規(guī)定中，有“對特定項目試行出具咨詢復函”的措施。然而，在后來的實際操作中，發(fā)改委卻將針對特定項目的咨詢復函，作為所有核準項目的一項核準前置條件。“路條”審批由此產(chǎn)生。

“繁榮”的路條利益鏈的

所謂“路條”，是指由國家發(fā)改委下發(fā)的同意項目開展工程前期工作的批文。拿到批文，才意味著該投資項目納入國家專項規(guī)劃之列，獲得了“準生資格”。“實施核準制之后，為規(guī)避前期工作的風險，地方政府或企業(yè)會首先向發(fā)改委咨詢投資項目是否列入規(guī)劃。本來是一項咨詢，卻演變成了發(fā)‘路條’、跑‘路條’。”2013年有有接近發(fā)改委的人士這樣描述。這實際上成了投資主管部門私設的行政許可。作為前置條件，一個投資項目只有在拿到“路條”之后，環(huán)評、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災害、土地預審、電網(wǎng)接入等支持性文件才能啟動，光伏產(chǎn)業(yè)受其影響更是強烈。

“路條”是決定項目生死的第一道許可，跑“路條”成了地方上項目的頭等大事，進京做工作、匯報銜接成為常態(tài)。有需求就會有市場，作為光伏“路條”的伴生產(chǎn)物，“路條”掮客應運而生。顧名思義，“路條”掮客光伏電站的投資者，而是成立多個公司，一一對接地方政府的各個光伏項目，繼而將拿到的項目“路條”倒賣的“中間商”罷了。

“路條”掮客多為項目所在地人士，在土地審批、電網(wǎng)對接和政府公關(guān)上均有強大的優(yōu)勢，這一點非民營投資商可比，甚至較之五大電力集團更有優(yōu)勢，“部分國企投資人的項目就是從‘路條’掮客手中買來”。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，僅在2011年，中國2.89GW光伏安裝量中就有約1GW的“路條”是被這些掮客拿下的，由此衍生出來的傭金市場高達2億-4億元。

有需求就有市場，就有各種各樣的利益訴求。一般而言，光伏電站投資商獲取“路條”的過程是這樣的：對光伏電站項目做前期規(guī)劃、勘探等工作，繼之與地方政府對接，拿下項目土地，并獲得電網(wǎng)接入的初步許可意見，最后從地方發(fā)改委處拿到項目前期工作“路條”。其中的中間程序，復雜而又不透明，一些投資項目從開展前期準備到拿到“路條”，所需要的時間甚至在七八年。如湖南華電常德電廠新建項目耗時9年才獲得國家能源局發(fā)的“路條”。

為了“搶路條”，有的地方官員甚至不惜行賄。據(jù)報道，在原國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男貪腐案發(fā)生后，貴州的一名市長因涉嫌為跑“路條”向劉鐵男輸送利益而被調(diào)查。“劉鐵男貪腐案使得現(xiàn)行項目核準體制的一些問題暴露出來，在一定程度上促進了這次改革。”有業(yè)內(nèi)人士指出。

跑“路條”的人如此，作為“路條”的需求者，“路條”的煩惱就更多了。隨著光伏產(chǎn)業(yè)的逐漸成熟，設備價格，比如說組件價格已經(jīng)大幅下降，當前組件每瓦單價普遍在4元左右。光伏電站的建設成本一般為8-12元。與之形成對比的是，一些大項目的“路條”價格卻居高不下，有的甚至達到0.3-0.4元/瓦。一個10MW的光伏電站項目，買“路條”就要三四百萬元。而光伏電站投資商拿下“路條”之后，后面需要進行的可研、環(huán)評等相關(guān)費用，也需要電站的真正投資商承擔。而如果10MW左右的光伏電站從開展前期工作到最后核準，全部從“路條”掮客手中完成，則共約花費300萬-500萬元。

爭“路條”苦受其害

巨額的光伏“路條”成本再嚴重侵蝕光伏電站投資商的利潤，打擊著投資商們的投資熱情，也嚴重阻礙著光伏產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。其亂象，從近期天合光能與英利的天價路條爭奪為例，就可窺一豹。

一個多月前，光伏巨頭英利和天合在云南產(chǎn)權(quán)交易所展開了一場激烈的競標戰(zhàn)，為的是云南當?shù)匾粋€光伏地面電站的“路條”。

雙方競買的對象是云南冶金新能源股份有限公司(簡稱“云冶新能源”)90%股權(quán)。該公司的核心資產(chǎn)是擁有發(fā)改委核準開發(fā)云南省紅河州建水縣南莊300兆瓦光伏電站項目的資質(zhì)，即“路條”。在競標當天，天合董事長高紀凡親自督陣，而英利董事長苗連生則未親自到場。“一看到高總到場，就感覺天合肯定是要贏了。”一位參與競標過程的知情人士說。據(jù)獲悉，云冶新能源90%股權(quán)標的底價是1.465億元。在經(jīng)過雙方近50輪報價后，天合最終以超過2.4億元的價格奪標。

對于光伏企業(yè)來說，300兆瓦單體電站項目是十分具有誘惑力的。天合光能董事長高紀凡在事后稱，即便付出一定代價也要拿下云冶項目。資料顯示，云冶新能源位于云南省紅河州建水縣南莊，公司注冊資金1億元，實繳資本2000萬元，公司90%股權(quán)將公開掛牌轉(zhuǎn)讓。

根據(jù)云發(fā)改能源【2013】2074號《關(guān)于建水縣南莊并網(wǎng)光伏電站核準的批復》文件，云南省于2013年12月23日批復核準此次300兆瓦的光伏電站項目建設，項目公司為云冶新能源，投資成本約27.7億元，文件有限效期限為兩年。但在獲得“路條”后僅半年，云冶新能源控股股東云南冶金集團便選擇將其轉(zhuǎn)讓。由于涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，因而云冶集團將云冶新能源90%公開掛牌出售。為此，云冶集團開列了十分嚴苛的受讓條件。例如存續(xù)滿五年、有國家級光伏研發(fā)平臺、所建光伏電站獲得UL或TUV認證;資信等級AAA、2013年度凈資產(chǎn)20億元以上、負債率不高于70%。

在整個光伏行業(yè)內(nèi)，符合上述條件的僅有英利和天合兩家企業(yè)。而這兩家，是中國也是全球最大的光伏組件制造企業(yè)巨頭。根據(jù)2013年數(shù)據(jù)，英利與天合光能的光伏組件出貨量分別位列全球第一、第二——即便如此，為了爭奪一個300MW光伏項目的路條，兩家光伏巨頭仍是爭出了火氣，天合光能高紀凡更是光著膀子自己上。

打擊“倒賣”利益鏈能否有效

10月9日與10月12日，國家能源局接連掛出的兩份重要文件，在光伏業(yè)內(nèi)引起震動。10月9日，國家能源局發(fā)出“關(guān)于進一步加強光伏電站建設與運行管理工作的通知”，明確要求禁止買賣項目備案文件及相關(guān)權(quán)益，已辦理備案手續(xù)的光伏電站項目，如果投資主體發(fā)生重大變化，應當重新備案。10月12日，國家能源局“關(guān)于開展新建電源項目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ棻O(jiān)管工作的通知”又提出：新建電源項目投資開發(fā)的投機行為，增加了項目建設成本，擾亂了新建電源項目投資開發(fā)秩序現(xiàn)象，要堅決制止。分析人士稱，“路條”買賣利益鏈或?qū)⑹艿街貏?chuàng)，可能會轉(zhuǎn)為私下行為。

國家能源局也強調(diào)：“取得備案的項目，在規(guī)定時限內(nèi)未開工，省級及以下能源主管部門可用其他等容量的項目替代”、“落實電源建設規(guī)劃目標，促進新建電源項目及時投資建設”。在經(jīng)歷過數(shù)年的光伏項目備案混亂的混沌期中，能源局終于抽出手來要整頓了。

然而，能源局“關(guān)于進一步加強光伏電站建設與運行管理工作的通知”、“關(guān)于開展新建電源項目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ棻O(jiān)管工作的通知”就真的能對光伏“路條”買賣進行規(guī)范化嗎?俗話說，積重難返，沉疴難治。2011年我國新增裝機2.89GW，其中被“路條”掮客經(jīng)手的有1GW左右。而據(jù)一份粗略的統(tǒng)計，現(xiàn)在國內(nèi)多家光伏企業(yè)都號稱自己在今年有很大的光伏建設目標，這些“路條”總量約14G瓦。

“事實上，我認為這次出臺上述幾個文件的意義之一就是，打擊一些倒賣路條的公司。”一位長期從事光伏電站建設的某企業(yè)負責人是這么說的，“比如政府提及的新項目投機行為，就是指的這一點。一些不合規(guī)、不合法的路條、審核備案項目等都會被納入監(jiān)管體系中，若查出問題將被從嚴處置。”也有分析人士稱，“路條”買賣利益鏈或許將受到重創(chuàng)，但最大的可能，還是轉(zhuǎn)為私下行為。“里面的水分很多”。