只要政府行政定價(jià)，補(bǔ)貼就如影相隨，如果政府不能改革能源價(jià)格，那就必須改革能源補(bǔ)貼?？梢哉f(shuō)，政府能源行政定價(jià)就意味著補(bǔ)貼。隨著能源消費(fèi)的增加和日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，能源價(jià)格改革成為中國(guó)政府改革的難題。在無(wú)法盡快進(jìn)行能源價(jià)格市場(chǎng)化改革的前提下，能源補(bǔ)貼成為能源價(jià)格改革的重點(diǎn)。

電力是居民正常生活的保障，是現(xiàn)代化生活的基礎(chǔ)，與居民生活聯(lián)系最緊密，因此也是居民最敏感的問(wèn)題。

廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心最近對(duì)中國(guó)居民電力補(bǔ)貼進(jìn)行研究，得到如下幾點(diǎn)主要結(jié)論：其一，對(duì)居民電力消費(fèi)交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象嚴(yán)重，規(guī)模巨大。2007年對(duì)居民用電的交叉補(bǔ)貼高達(dá)2097.6億元。雖然按人數(shù)算，農(nóng)村居民多于城鎮(zhèn)居民，但對(duì)城鎮(zhèn)居民的用電補(bǔ)貼遠(yuǎn)大于對(duì)農(nóng)村居民的補(bǔ)貼。其二，目前對(duì)居民不加區(qū)分的電力補(bǔ)貼機(jī)制既無(wú)效率又失公平，大部分電力補(bǔ)貼最后落到不需要補(bǔ)貼的高收入人群中。占總?cè)藬?shù)22%的低收入組的用電量只占總用電量的10.7%，而人口比例為9%的高收入組卻消費(fèi)了19.7%。與用電量相對(duì)應(yīng)的，在補(bǔ)貼總量中，真正需要補(bǔ)貼的低收入人群只得到了10.1%，而高收入人群卻得到了18.6%。其三，如果完全取消對(duì)居民的用電補(bǔ)貼，越是低收入人群，受電價(jià)上漲的負(fù)影響越大；其中低收入組的福利損失最大，而高收入組的損失卻最小。其四，改革目前的電價(jià)機(jī)制，按照居民用電量有針對(duì)性地補(bǔ)貼，不僅可以提高居民電力補(bǔ)貼的效率，還能降低補(bǔ)貼支出。新機(jī)制下的補(bǔ)貼支出將比目前的補(bǔ)貼機(jī)制減少1107.6億元。如果將這部分減少的補(bǔ)貼支出用于有目標(biāo)的財(cái)政支出，將拉動(dòng)居民消費(fèi)，特別是低收入居民的消費(fèi)。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府在制定能源政策時(shí)，通常會(huì)較多考慮到諸如居民支付能力和社會(huì)穩(wěn)定等因素，所以，現(xiàn)階段居民電力補(bǔ)貼的存在有其合理性。它在一定程度上減輕了居民的支出負(fù)擔(dān)，既保證了居民基本生活用電，也擴(kuò)大了用電范圍。

但是，目前的電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制是對(duì)于所有的居民實(shí)行統(tǒng)一電價(jià)，即每消費(fèi)一單位的電，就會(huì)獲得相同的補(bǔ)貼。由于電力補(bǔ)貼是通過(guò)低于電力供應(yīng)成本的售電實(shí)現(xiàn)，而電網(wǎng)是國(guó)企，這種無(wú)目標(biāo)補(bǔ)貼是不公平的。由于沒(méi)有針對(duì)性，以及高收入群體消費(fèi)更多電力的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致了大部分的補(bǔ)貼最后落入到了不需要補(bǔ)貼的高收入階層。而低收入群體，特別是其中的貧困的、還處在溫飽線(xiàn)上的居民由于其極少的用電量，最終也就只獲得了極少的補(bǔ)貼。而且對(duì)于少數(shù)目前還沒(méi)有電網(wǎng)接入的貧困地區(qū)的居民，則根本就沒(méi)有機(jī)會(huì)獲得補(bǔ)貼。能源補(bǔ)貼量既定，提高能源效率是不漲或者少漲電價(jià)的唯一途徑。目前的“一刀切”電力補(bǔ)貼不利于提高居民用電效率。無(wú)目標(biāo)的低電價(jià)補(bǔ)貼除了不能引導(dǎo)居民有效用電，還刺激了高收入人群對(duì)電力的過(guò)度消費(fèi)。這樣的結(jié)果是與最初的補(bǔ)貼的目標(biāo)背道而馳的。

如果能源價(jià)格不能市場(chǎng)化，那么，能源的公平和效率取決于補(bǔ)貼機(jī)制的設(shè)計(jì)。因此，改革后的補(bǔ)貼應(yīng)該是有針對(duì)性的，使低收入人群能夠獲得大部分補(bǔ)貼。因?yàn)椴蝗菀状_定家庭收入情況，所以用電量是界定補(bǔ)貼范圍相對(duì)有效的方法。不同收入群體有不同的用電預(yù)算，一般低收入家庭用電少，高收入家庭用電多。而對(duì)于收入最低的人群，可以采用生命線(xiàn)用電量確定保證其基本生活的最低用電量。作為政府對(duì)低收入居民實(shí)行特殊照顧的一種電價(jià)，對(duì)生命線(xiàn)以?xún)?nèi)的用電量可以采取免費(fèi)或者很低的電價(jià)。

目前對(duì)居民用電的補(bǔ)貼是通過(guò)終端電價(jià)低于電力供應(yīng)成本來(lái)實(shí)現(xiàn)的，所以對(duì)補(bǔ)貼機(jī)制的改革在一定程度上可能意味著電價(jià)的上漲。作為和居民生活聯(lián)系最緊密的電力價(jià)格的上漲，是一個(gè)對(duì)公眾和決策者都很敏感的話(huà)題。比如2008年在煤炭?jī)r(jià)格節(jié)節(jié)攀升時(shí)，根據(jù)煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，電價(jià)應(yīng)該有一定比例的上漲。但政府考慮到通貨膨脹、居民承受力等因素，政府提高了上網(wǎng)電價(jià)，但卻沒(méi)有提高銷(xiāo)售電價(jià)。這也說(shuō)明了電價(jià)機(jī)制改革的艱難，需要綜合考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響。但是，由于低收入階層的用電彈性最小，電費(fèi)支出在其消費(fèi)性支出中所占的比例最高，延續(xù)目前的整體調(diào)價(jià)和實(shí)行“一刀切”的價(jià)格改革方法必然會(huì)對(duì)這部分社會(huì)最脆弱的群體產(chǎn)生最大的負(fù)面影響。

事實(shí)上，改革目前的居民用電補(bǔ)貼機(jī)制可以是多贏的。從用電的效率和公平的角度說(shuō)，真正需要補(bǔ)貼的貧困人群獲得了補(bǔ)貼，對(duì)高收入群體的高電價(jià)又可以抑制電力過(guò)度消費(fèi)和提高用電效率；從補(bǔ)貼的角度看，改革后的補(bǔ)貼支出顯著減少，利用這部分節(jié)省的資金，增加財(cái)政支出，特別是對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障等的投資，還能提高居民的生活福利水平。對(duì)于電力企業(yè)來(lái)說(shuō)，低收入消費(fèi)群往往存在較大用電增長(zhǎng)空間。因此，對(duì)于售電量來(lái)說(shuō)，一旦區(qū)別定價(jià)，低收入居民會(huì)由于電價(jià)降低而提高消費(fèi)量，而高收入居民不會(huì)因?yàn)殡妰r(jià)調(diào)高而降低消費(fèi)量，因此整體電力消費(fèi)會(huì)增加。

目前的居民用電補(bǔ)貼機(jī)制是缺乏效率和不公平的，因此電力補(bǔ)貼機(jī)制的改革是必須的。如何更準(zhǔn)確地估計(jì)居民用電的價(jià)格彈性和用電量，更合理地在補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)中對(duì)居民用電量分段以及再分配減少補(bǔ)貼而節(jié)省的資金，都是未來(lái)進(jìn)一步研究的方向。