《能源法》起草小組11月２７號(hào)宣布，決定從２００７年１２月１日開(kāi)始，通過(guò)新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)等渠道公開(kāi)《能源法（征求意見(jiàn)稿）》，向社會(huì)各界廣泛征集修改、完善的意見(jiàn)和建議。至此，中國(guó)《能源法》的起草工作前所未有地向?qū)＜摇⒏骷?jí)政府主管部門(mén)、能源企業(yè)和社會(huì)各界人民群眾先后征求意見(jiàn)，以求最大限度地反應(yīng)社會(huì)各界對(duì)這一法律意愿，爭(zhēng)取獲得全社會(huì)的共識(shí)，以確保這一法律為了的貫徹執(zhí)行。

能源法是一部什么樣的法律

備受關(guān)注的能源法終于揭開(kāi)了“神秘面紗”，那么全社會(huì)都在關(guān)注，能源法是一部什么樣的法律？它對(duì)于解決我們的能源瓶頸問(wèn)題，對(duì)于保障中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排有著什么樣的重要意義？

國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室馬凱主任在研究能源法起草工作的會(huì)議上說(shuō)：《能源法》是一部能源大法，是我國(guó)能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，將規(guī)范能源的開(kāi)發(fā)利用行為，構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)和服務(wù)體系，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好性社會(huì)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)能源與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的法律保障。

在中國(guó)的法律體制中，《憲法》被稱(chēng)之為“根本大法”，是一切法律制定的基礎(chǔ)，為制定所有法律奠定了一些根本性的原則。法律體系如同一棵大樹(shù)，《憲法》如同樹(shù)干。在《憲法》之后是基本法，法學(xué)家也成其為普通法，例如《香港基本法》、《澳門(mén)基本法》，也被一些人俗稱(chēng)為“小憲法”。在商法中是《民法通則》，在刑法中是《刑法》。它是其它相關(guān)法律的“上位法”，為其它法律的制定提供了立法原則。大家知道《香港基本法》，其實(shí)它就是香港各種法律的上位法，香港制定所有法律都不得與之沖突或悖逆。

根據(jù)現(xiàn)在對(duì)世界的觀察，勞動(dòng)創(chuàng)造人的說(shuō)法基本難以成立，目前地球上數(shù)百萬(wàn)物種中，能夠駕馭火的生靈僅有人。顯而易見(jiàn)，人類(lèi)駕馭了能源才奠定了文明的基礎(chǔ)，所以，隨之人類(lèi)的文明進(jìn)步，對(duì)于能源的關(guān)注和依賴(lài)將越來(lái)越大?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有了能源，人類(lèi)文明將歸零。因此，任何一個(gè)進(jìn)入現(xiàn)代文明的國(guó)家，應(yīng)該對(duì)于能源的開(kāi)發(fā)、利用和相關(guān)的環(huán)境影響制定一系列的法律。為了保障這些法律的協(xié)調(diào)一致，需要為這些法律的制定而首先確定一些必不可少的立法原則，這就是中國(guó)今天制定《能源法》的關(guān)鍵所在。

《能源法》既然是一部“基本法”，就應(yīng)該是各種能源及環(huán)境、資源相關(guān)法律的“上位法”，也就是說(shuō)今后制定涉及能源的法律，或者修訂有關(guān)的法律必須根據(jù)《能源法》的立法原則和行為規(guī)范準(zhǔn)則，與這一原則不一致的必須進(jìn)行修改，也可以說(shuō)它將是未來(lái)中國(guó)能源行業(yè)立法的指導(dǎo)性的綱要，綱舉目張。因?yàn)檫@樣的法律只有達(dá)成共識(shí)，才具有可操作性，才會(huì)得到社會(huì)的普遍響應(yīng)。

能源法將解決什么問(wèn)題

11月29日，我在參加中央人民廣播電臺(tái)《直播中國(guó)》節(jié)目中，培養(yǎng)原播音員則華曾問(wèn)：近年來(lái)，我國(guó)面臨的能源問(wèn)題日趨復(fù)雜，石油進(jìn)口依賴(lài)程度不斷增加，今年進(jìn)口將突破1.3億噸；電力供應(yīng)從2002年來(lái)連續(xù)40個(gè)月快速增長(zhǎng)，然而電力體制改革陷入鯁喉之境；由能源生產(chǎn)消費(fèi)引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重?！赌茉捶ā纺芊窠鉀Q這些問(wèn)題？

能源辦馬富才副主任在起草工作中特別強(qiáng)調(diào)，《能源法》要突出：戰(zhàn)略性、全局性與原則性。所以《能源法》不是為了解決一些行業(yè)的具體問(wèn)題，而是為解決趨勢(shì)性的、戰(zhàn)略性的、全局性的和原則性的問(wèn)題而建立準(zhǔn)則。對(duì)能源供應(yīng)企業(yè)和用能企業(yè)的相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范，要求他們必須遵守一些原則，而這些原則將有利于解決一些重大的、普遍性的問(wèn)題。

2007年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)授予了芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授邁爾森（RogerB.Myerson）、明尼蘇達(dá)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授赫維奇（Leonid Hurwicz）和普林斯頓高級(jí)研究所社會(huì)研究學(xué)院講座教授埃里克•馬斯金（Eric Maskin），以表彰他們?yōu)?ldquo;機(jī)制設(shè)計(jì)理論”奠定基礎(chǔ)。所謂“機(jī)制設(shè)計(jì)”，在中國(guó)也可以解讀為“制度設(shè)計(jì)”。三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究受到全世界的空前重視，他們的理論將有助于各國(guó)政府、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和企業(yè)識(shí)別在哪些情況下市場(chǎng)機(jī)制有效，哪些情況下市場(chǎng)機(jī)制無(wú)效，機(jī)制無(wú)效時(shí)應(yīng)該如何彌補(bǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，如何讓質(zhì)量不對(duì)等、資訊不對(duì)等、資源不對(duì)等的交易主體，在有效的機(jī)制設(shè)計(jì)下進(jìn)行盡可能公平的交易，人們據(jù)此可以確定最佳和最有效的資源分配方式。

三位諾貝爾獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)?wù)咚岢龅膯?wèn)題也是中國(guó)能源長(zhǎng)期面臨的困擾。最近，中國(guó)在能源白皮書(shū)上表示：“中國(guó)不會(huì)對(duì)世界的能源構(gòu)成威脅”。構(gòu)不構(gòu)成威脅，不在于中國(guó)政府如何表示，關(guān)鍵是看我們?cè)趺醋?，而制度設(shè)計(jì)是最終解決問(wèn)題的關(guān)鍵。中國(guó)在國(guó)際石油市場(chǎng)上的大量購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)貨，誘引對(duì)沖基金炒油謀利，造成國(guó)際邊際油價(jià)的波動(dòng)。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵不僅僅是價(jià)格接軌，還要幫助中國(guó)企業(yè)解決一方面進(jìn)行積極的期貨交易，套期保值；另一方面要進(jìn)行商業(yè)儲(chǔ)備，平抑投機(jī)；再一方面要加大開(kāi)發(fā)替代能源的投資，威懾產(chǎn)油國(guó)。但是，期貨交易會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)，儲(chǔ)備石油將增加成本，發(fā)展替代能源要增加投資，要調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，就要從制度上引導(dǎo)、促進(jìn)和要求企業(yè)有所作為，而《能源法》為建立這一制度確定了方向，限定了范圍，建立了基礎(chǔ)。有效的制度設(shè)計(jì)是解決中國(guó)能源長(zhǎng)期遺留矛盾，建立一個(gè)公平合理，積極健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心要素，而《能源法》將提供強(qiáng)有力的法律保證。

能源法與現(xiàn)行能源行業(yè)法規(guī)的關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)行的能源及相關(guān)法律、法規(guī)不少，如《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等，還有一些相關(guān)連的法律，如《礦產(chǎn)資源法》、《反壟斷法》、《緊急狀態(tài)法》等，那么為什么還要再出臺(tái)一個(gè)能源法？

中國(guó)的能源立法工作是在改革開(kāi)放30年的過(guò)程中，靠“摸著石頭過(guò)河”一步步建立的，在立法之初由于種種原因，存在著一些先天不足的問(wèn)題，比如說(shuō)行業(yè)壁壘問(wèn)題，每一個(gè)行業(yè)自顧自，閉門(mén)造車(chē)，缺乏行業(yè)之間的有效協(xié)調(diào)，行業(yè)法律缺乏關(guān)聯(lián)性。而能源行業(yè)是一個(gè)整體，相互之間是關(guān)聯(lián)的，比如發(fā)電是要用煤炭，這就涉及了煤炭行業(yè)，也可以用水利發(fā)電和核電，水會(huì)影響水利灌溉，排放會(huì)影響環(huán)境，核能可能造成安全問(wèn)題，而煤炭運(yùn)輸又會(huì)影響石油供需的消耗，所以我們要為整個(gè)能源行業(yè)制定一個(gè)有規(guī)有矩的框架，相互之間要遵循這個(gè)規(guī)矩，不能再各行其是。[page]

《能源法》是《電力法》、《煤炭法》的上位法，這些法律如果存在與《能源法》沖突的問(wèn)題，就為應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整。尤其是《電力法》，這個(gè)法律目前爭(zhēng)議極大，修改意見(jiàn)也非常針?shù)h相對(duì)，一些行業(yè)和部門(mén)，甚至企業(yè)利益過(guò)深地?cái)嚾肓肆⒎üぷ?，所以它必須根?jù)《能源法》確立的立法原則進(jìn)行全面修改。

全國(guó)人大常委會(huì)在制定一些行業(yè)性法律中，十分擔(dān)心將一些壟斷性企業(yè)和一些部門(mén)的利益法律化的問(wèn)題，這對(duì)中國(guó)曾經(jīng)教訓(xùn)深刻。例如當(dāng)初電力部在轉(zhuǎn)制之前，利用自己的特殊身份將利益法律化，通過(guò)制定《電力法》排斥競(jìng)爭(zhēng)，確保壟斷地位，對(duì)以后的電力改革和電力工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展都帶來(lái)的諸多的問(wèn)題。因此，制定《能源法》需要一個(gè)不受利益集團(tuán)左右的立法環(huán)境，并廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，通過(guò)堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)立法”來(lái)抵消大企業(yè)集團(tuán)的影響。

這一次《能源法》起草是全國(guó)人大委托國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來(lái)組織，這個(gè)部門(mén)自建立之初，就重點(diǎn)關(guān)注一些基礎(chǔ)工作，沒(méi)有和行政部門(mén)爭(zhēng)權(quán)，而是處于高度超脫狀態(tài)，扎扎實(shí)實(shí)做好《能源法》的起草工作和一些重大戰(zhàn)略性問(wèn)題的研究。起草小組的立法專(zhuān)家詳細(xì)研究了各國(guó)的能源環(huán)境法律，并對(duì)比分析了60多個(gè)國(guó)家的能源法律，不僅僅是美國(guó)，還包括歐洲、日本和一些發(fā)展中國(guó)家。工作是非常深入，可以說(shuō)前所未有。但是他們同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了中國(guó)發(fā)展階段的一些特性，實(shí)事求是地看待中國(guó)的能源環(huán)境問(wèn)題，沒(méi)有盲目照搬外國(guó)的月亮。同時(shí)他們也將中國(guó)所有相關(guān)法律法規(guī)也進(jìn)行了詳細(xì)研究，對(duì)一些過(guò)去由部門(mén)制定的法律，所存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析。

能源法的執(zhí)法主體

一部能夠很好得到貫徹執(zhí)行的法律，背后都是要有一套相互制約的執(zhí)法體系，刑法背后有公安局、檢察院；環(huán)境和污染防治法律背后有環(huán)保局、水利部、監(jiān)察部等；過(guò)去我國(guó)的《節(jié)約能源法》曾一度對(duì)中國(guó)節(jié)能工作起到非常積極的作用，關(guān)鍵是有各級(jí)經(jīng)委或經(jīng)貿(mào)委的節(jié)能部門(mén)，作為節(jié)能管理機(jī)構(gòu)起到了積極作用。后來(lái)因?yàn)闄C(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)合并，節(jié)能工作的執(zhí)法主體被淡化了，造成最近一個(gè)階段經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，確忽略了節(jié)能減排工作的齊頭并進(jìn)，污染問(wèn)題極為突出，資源過(guò)度消耗嚴(yán)重，以及不斷發(fā)生的煤炭、電力和石油供應(yīng)緊張等問(wèn)題，使我們又重新認(rèn)識(shí)到節(jié)約的重要性。

能源行業(yè)是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的整體，現(xiàn)在對(duì)能源問(wèn)題是多頭管理，九龍治水，確實(shí)非常混亂，責(zé)任非常不清晰。很多問(wèn)題我們都找不到承擔(dān)責(zé)任的主體，比如說(shuō)2005年我們出現(xiàn)了油荒，今年有一次出現(xiàn)油荒；還有拉閘限電的問(wèn)題，不停的輪回再現(xiàn)，幾年一次，就是解決不了；煤電之爭(zhēng)沒(méi)完沒(méi)了，大家轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)去，矛盾日益突出，等等。所以，要解決好這個(gè)問(wèn)題，單單靠一部法律是不夠的，必須要建立一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的，強(qiáng)有力的執(zhí)法主體。

建立能源主管部門(mén)，也就是大家所說(shuō)的“能源部”或“能源委”的成立已經(jīng)成為各界的共識(shí)，能源部應(yīng)該與《能源法》同步亮相，只有建立一個(gè)任務(wù)明確，責(zé)任具體，權(quán)力充分的能源主管部門(mén)，《能源法》才可能得到有效地貫徹落實(shí)，這已經(jīng)是民心所向。

目前存在問(wèn)題較多的一些產(chǎn)業(yè)都應(yīng)該成為未來(lái)能源主管機(jī)構(gòu)的重要組成部分，例如煤炭。近年來(lái)，煤炭事故不斷，瓦斯爆炸，透水冒頂，每年死亡數(shù)千礦工。同時(shí)，煤炭工業(yè)又是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)恿?lái)源，一些資產(chǎn)被個(gè)人、地方官員私分豪奪，對(duì)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益構(gòu)成嚴(yán)重威脅。一些專(zhuān)家希望建立一個(gè)煤炭工業(yè)總局，協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)全國(guó)煤炭的開(kāi)發(fā)和安全等問(wèn)題；國(guó)家為控制溫室氣體排放將計(jì)劃大量開(kāi)發(fā)核電，制定了一個(gè)2020年建設(shè)4000萬(wàn)千瓦核電機(jī)組的計(jì)劃。但是，核電既不是火電，也不是水電，在利益系統(tǒng)中是一個(gè)外來(lái)者，完全被邊緣化，嚴(yán)重制約了核電工業(yè)的發(fā)展。以此，在未來(lái)能源主管機(jī)構(gòu)中建立核能源局是非常必要的，這一工業(yè)在美國(guó)就是能源部直接管理的；還有，國(guó)家電網(wǎng)是一個(gè)及其強(qiáng)勢(shì)的壟斷利益集團(tuán)，市場(chǎng)中的其它交易者根本不可能成為對(duì)手，也就談不上公平交易的可能。國(guó)家電網(wǎng)既是市場(chǎng)中唯一的買(mǎi)方，又是唯一的賣(mài)方，使這個(gè)市場(chǎng)呈現(xiàn)極度的扭曲，而拆散電網(wǎng)又存在安全隱患，所以將電網(wǎng)進(jìn)行輸配分離，將可能引發(fā)安全的關(guān)鍵部門(mén)重新納入政府的直接控制可能更加有利于現(xiàn)階段市場(chǎng)化的建設(shè)。

此外，就是節(jié)能減排問(wèn)題的落實(shí)，《能源法》的出臺(tái)，應(yīng)該是能夠促進(jìn)人們更好地、更科學(xué)地利用能源和節(jié)約能源。目前節(jié)能的壓力巨大，從即將公開(kāi)征求意見(jiàn)的《能源法（草案）》，到最后能源法的出臺(tái)，中間還會(huì)有一個(gè)不斷修訂、完善的過(guò)程，節(jié)能減排工作將會(huì)進(jìn)一步突出。盡管我們已經(jīng)將《節(jié)約能源法》再次進(jìn)行了修改，但是《能源法》作為基本法將“節(jié)約優(yōu)先”在總則第三條中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，也就是在立法目的和立法范圍之后，就節(jié)約優(yōu)先作為基本國(guó)策加以突出。此后，第六章中有八條具體規(guī)定保障“能源節(jié)約”的原則得到貫徹。此外，在第十四章法律責(zé)任中再次強(qiáng)調(diào)節(jié)約能源的政府、企業(yè)責(zé)任，可見(jiàn)對(duì)節(jié)約能源的重視?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)能源主管部門(mén)將重點(diǎn)承擔(dān)其節(jié)約能源的歷史重任。

在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤總書(shū)記20次提到了能源問(wèn)題，可見(jiàn)全黨、全國(guó)對(duì)能源問(wèn)題的高度正式，《能源法》出臺(tái)將為中國(guó)能源的長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)歷史性地奠定了基石。