一、《辦法》制定實施的背景

首先，制定實施《辦法》，是我省落實國家戰(zhàn)略的客觀要求。一是貫徹習近平總書記“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，我省爭取到了先行試點任務(wù)，必須按照中辦、國辦印發(fā)的有關(guān)文件要求，制定好《山西省煤層氣勘查開采管理辦法》。二是確保我國能源戰(zhàn)略安全，必須穩(wěn)步提高國內(nèi)石油天然氣產(chǎn)量，增強自主供應(yīng)能力，推進煤層氣增儲上產(chǎn)我省義不容辭。三是落實“節(jié)約資源，保護環(huán)境”基本國策，擴大我省清潔能源自用及外輸能力，是打好京津冀地區(qū)污染防治攻堅戰(zhàn)的重要支撐。

其次，制定實施《辦法》，是我省推進煤層氣產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展的客觀要求。我省煤層氣資源潛力大、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、距離京津冀大市場近，具備打造支柱產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)跨越發(fā)展的良好前景。但是由于煤層氣管理事權(quán)匹配不到位、體制機制不順暢，導致“有權(quán)的顧不上、看到的沒權(quán)管”和“圈而不探”“占而不采”兩大頑癥長期存在，主力氣田打造與產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)步履蹣跚。2017年以來，國家陸續(xù)啟動了石油天然氣體制、礦業(yè)權(quán)出讓、礦產(chǎn)資源權(quán)益金等重大改革，明確了具體目標和改革路徑。我省要在2022年初步建成國家非常規(guī)氣基地，必須從省級層面加強改革統(tǒng)籌和制度剛性，正確處理油氣資源開發(fā)與礦區(qū)生態(tài)保護、政府主導推進與企業(yè)主體責任等重要關(guān)系，構(gòu)建上下同心、企地共建的的全新格局，理順煤層氣產(chǎn)業(yè)“上下聯(lián)動”“內(nèi)外協(xié)調(diào)”的體制機制。出臺《辦法》勢在必行。

第三，制定實施《辦法》，是我省深化自然資源領(lǐng)域改革的客觀要求。2016年以來，原國土資源部在我廳率先啟動煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革試點，雖然采取了委托方式，但充分信任、充分放權(quán)、充分支持，加上山西省委省政府加強統(tǒng)籌，使得專項試點發(fā)揮出了綜合效應(yīng)，激活了煤層氣產(chǎn)業(yè)“一池春水”。但隨著試點的持續(xù)深入，僅僅優(yōu)化現(xiàn)有制度的執(zhí)行，已經(jīng)難以適應(yīng)資源管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求，迫切需要煤層氣資源管理制度的自主創(chuàng)新、礦地林環(huán)政策的統(tǒng)籌安排，為“放管服”改革釋放新的更大空間。出臺《辦法》恰逢其時。

二、《辦法》的起草過程

2019年9月以來，山西省自然資源廳開始起草《山西省煤層氣勘查開采管理辦法》，先后多次向省直相關(guān)部門、駐晉油氣企業(yè)、協(xié)會、各市自然資源局征求意見。2020年2月，我廳將《山西省煤層氣勘查開采管理辦法(草案)》上報省政府審查，并征求自然資源部意見;2月13日，省長辦公會議對煤層氣勘查開采管理辦法專題研究后，我廳配合省司法廳對辦法草案進行審查和修改;在征求意見階段，向36個省直部門、11個設(shè)區(qū)的市政府、以及協(xié)會商會、省內(nèi)外36家相關(guān)企業(yè)的征求意見，同時省司法廳在其門戶網(wǎng)站面向全國公眾征求意見;在立法論證階段，我們與省司法廳邀請了自然資源部、中國地質(zhì)調(diào)查局、中石油、中石化、中海油以及省內(nèi)高校、律所的專家學者召開了立法論證會;在立法協(xié)調(diào)階段，省司法廳組織省發(fā)改委、省財政廳等15個省直部門召開立法協(xié)調(diào)會，對《辦法》涉及的幾個重要問題，省政府領(lǐng)導親自組織研究協(xié)調(diào)。3月18日，《辦法》經(jīng)省人民政府第63次常務(wù)會議審議通過;3月30日，省委常委會審議通過《辦法》，同日林武省長簽發(fā)省政府令第273號，明確自2020年5月1日起施行。

三、《辦法》遵循的基本理念和主要創(chuàng)新內(nèi)容

(一)關(guān)于《辦法》起草遵循的基本理念

根據(jù)黨中央國務(wù)院、省委省政府和自然資源部有關(guān)油氣體制改革的決策部署，特別是黨的十九屆四中全會決定，《辦法》制訂體現(xiàn)了以下基本理念：

1.全面落實黨中央國務(wù)院相關(guān)要求，能先行的盡量先行(清晰表述“什么事、如何做”)，可先試的努力先試(具體表述為“探索研究”);

2.加強煤層氣勘查開采管理，不是靠權(quán)力上收、增加程序，關(guān)鍵是聚焦重點、綜合施策、放管結(jié)合、精準發(fā)力。

3.推動資源綜合利用和礦區(qū)生態(tài)保護，不僅要加強政府部門的監(jiān)督管理，也要強化煤層氣企業(yè)的內(nèi)部管控，還要持續(xù)擴大社會參與監(jiān)督;

4.維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，促進煤層氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須細化不同部門“放管服”改革措施，提高煤層氣管理的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，形成“九牛爬坡、一起用力”，共同打造轉(zhuǎn)型升級“山西樣本”;要通過簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)來激發(fā)投資熱情，通過放管結(jié)合、破解頑癥來加快勘查開采，通過企地共建、聯(lián)合懲戒來守住安全環(huán)保底線，通過采氣輸氣用氣協(xié)調(diào)聯(lián)動、主力氣田與產(chǎn)業(yè)基地配套建設(shè)來增強發(fā)展后勁。

(二)關(guān)于《辦法》的主要創(chuàng)新內(nèi)容

《辦法》共8章46條，制度創(chuàng)新內(nèi)容可以概括為“四個兩”，即“兩個促進”“兩個加快”“兩個提高”“兩個限期”。

1.強力促進“企業(yè)加大投資”與“礦區(qū)強化保障”。

(1)在促進企業(yè)加大投資方面，一是為鼓勵更多企業(yè)投資、參與煤層氣勘查開采，明確煤層氣礦業(yè)權(quán)市場準入資格為“在中華人民共和國境內(nèi)注冊+凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣”;勘查開采作業(yè)者則應(yīng)當具備相應(yīng)的技術(shù)能力;兩者不再捆綁。

二是為鼓勵企業(yè)加快勘查、早出成果，明確“已簽訂出讓合同并完成承諾投入、按照約定已繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益的礦區(qū)”，在礦業(yè)權(quán)延續(xù)時不扣減面積;探礦權(quán)計算核減面積時，不包括探明儲量區(qū)域。對在本省境內(nèi)注冊，從事煤層氣勘查、開采的獨立法人公司給予補貼和獎勵。

三是為倒逼企業(yè)加大投資、加快勘查開發(fā)步伐，明確最低勘查投入未完成比例超過50%的探礦權(quán)，不予辦理延續(xù)登記。即適用國務(wù)院《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十九條“未完成最低勘查投入”的“嚴重情形”。

(2)在促進礦區(qū)強化保障方面。一是為使各級政府做到保障有力，明確了項目并聯(lián)審批、占用土地林地、管網(wǎng)互聯(lián)互通、儲氣調(diào)峰責任等政策措施。

二是為使礦區(qū)“有名有利”、礦業(yè)權(quán)人不再“縣縣辦公司”，明確要求“省財政、稅務(wù)、統(tǒng)計部門根據(jù)不同礦區(qū)的具體銷售氣量、銷售額及稅費繳納等會計信息，確定設(shè)區(qū)的市、縣(市)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、應(yīng)分配收入”。

三是“研究探索建立煤層氣礦區(qū)補償機制”，以加快落實中共中央、國務(wù)院“加快建立支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型長效機制”等規(guī)定。

2.著力聚焦“加快資源開發(fā)”和“加快基地建設(shè)”

(1)在加快資源開發(fā)方面，一是簡化礦業(yè)權(quán)審批登記。包括延長探礦權(quán)登記年限，由原來的的首設(shè)2-3年、延續(xù)2年，統(tǒng)一為5年;取消“試采報批”，明確探礦權(quán)人“報告登記機關(guān)后即可進行開采，5年內(nèi)依法辦理采礦登記”;明確環(huán)境影響、泉域水資源評價不再作為采礦登記的前置條件，減少了采礦登記要件。從而減少報批頻次、便于持續(xù)作業(yè)，杜絕其他部門資料審批制約及時轉(zhuǎn)采現(xiàn)象，加快資源開發(fā)利用。

二是鼓勵零散氣利用，減少直排和空燒，鼓勵礦業(yè)權(quán)人采用移動式設(shè)施回收利用煤層氣，要求相關(guān)部門應(yīng)及時為其辦理氣體充裝、經(jīng)營許可、臨時用地手續(xù)。

三是推進煤層氣項目進入政務(wù)服務(wù)一體化平臺審批、落實多個部門并聯(lián)審批，大幅壓縮報批耗時。

(2)在加快基地建設(shè)方面，一是鼓勵煤層氣、致密氣、頁巖氣等“三氣”綜合評價、綜合利用，實現(xiàn)多氣同采共輸，攤薄基礎(chǔ)設(shè)施成本。

二是統(tǒng)籌礦區(qū)生態(tài)環(huán)保，落實保護礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、減少廢棄物排放和土地林地占用、規(guī)范煤層氣采出水排放、加強地質(zhì)災(zāi)害防治等要求，建設(shè)綠色礦山。

三是根據(jù)自然資源部和國家林草局意見，對自然保護區(qū)內(nèi)已經(jīng)設(shè)置的煤層氣礦業(yè)權(quán)，允許在核心保護區(qū)內(nèi)繼續(xù)勘查、在一般控制區(qū)內(nèi)繼續(xù)開采(不得擴大生產(chǎn)區(qū)域范圍);落實生態(tài)環(huán)保部2018年政策，允許礦區(qū)管網(wǎng)以“無害化”方式穿(跨)越自然保護區(qū)核心區(qū)等禁采區(qū)，提升持續(xù)、穩(wěn)定供應(yīng)能力。

四是鼓勵礦區(qū)空間復合利用。針對煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍較大、礦區(qū)抽采設(shè)施布置與高速公路選線多集中于河谷地帶難于避讓、不少礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠缺等實際，為促進資源開發(fā)與基地建設(shè)同步，明確“經(jīng)項目安全論證、雙方簽署互保協(xié)議，可以分層設(shè)置土地使用權(quán)和煤層氣礦業(yè)權(quán)，實現(xiàn)地上地下空間分開使用”;“鼓勵煤層氣與煤炭企業(yè)在礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)共建共享煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用地面設(shè)施”。

3.大幅提高“最低勘查投入標準”和“勘查開采透明度”

(1)在提高最低勘查投入標準方面。根據(jù)國務(wù)院2013年要求、中辦國辦《試點意見》部署，以及近年來我省煤層氣區(qū)塊勘查投入實際情況，將1998年以來30年未調(diào)整的最低勘查投入“最高為每平方千米每年1萬元”，調(diào)整為每5年為一個階段，梯級提高最低勘查投入標準(3、5、8、10萬)，最高為每平方千米每年10萬元，以加快企業(yè)無投資意愿、無開發(fā)實力、資源無開發(fā)前景等“三無區(qū)塊”退出。

(2)在提高勘查開采透明度方面，一是要求公示具體的勘查實施、開發(fā)利用及礦區(qū)生態(tài)修復方案(即“三合一”方案)及評審意見。過去此類資料秘而不宣，個別企業(yè)自編自評后粗制濫造，影響野外施工和用地報批，妨礙地方參與和社會監(jiān)督。

二是對年度實物工作量、外方投資作業(yè)情況等具體信息公示，提出了硬性要求;對境外投資企業(yè)擬轉(zhuǎn)移合作合同權(quán)利和義務(wù)，要求在我廳網(wǎng)站公示基本信息，并向省級主管部門備案轉(zhuǎn)移結(jié)果。

三是及時公布對煤層氣礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息的核查、抽查情況。讓更多的人了解煤層氣區(qū)塊“是誰在干”“怎么干的”“干得如何”。

4.率先實施“限制勘查年限”加“限期完成轉(zhuǎn)采”

根據(jù)國務(wù)院2013年對煤層氣礦業(yè)權(quán)人“限期提交資源儲量報告”“限期完成產(chǎn)能建設(shè)”，2018年對油氣企業(yè)“加快探明儲量動用”的要求，明確三項規(guī)定：

一是“探礦權(quán)有效期限為5年，可以續(xù)期2次”，即最長為15年。

二是對存續(xù)時間超過15年、接近20年的煤層氣探礦權(quán)，考慮到央企資產(chǎn)核算考核、穩(wěn)定對外合作等因素，明確允許其延續(xù)一次(5年)，期滿后如未提交探明儲量則不再延續(xù)。

三是明確“探礦權(quán)人提交探明地質(zhì)儲量后，應(yīng)在3年內(nèi)申請采礦權(quán)登記。3年內(nèi)未完成轉(zhuǎn)采登記的，探礦權(quán)不再延續(xù)。”

四、加強政策協(xié)同，深化企地合作，防止權(quán)力濫用，全面實施《辦法》

《辦法》的制訂與發(fā)布，向省內(nèi)外、行業(yè)內(nèi)外釋放了我省深化改革、加快發(fā)展的強烈信號。其貫徹實施，也必將對提高我省能源領(lǐng)域治理能力，規(guī)范煤層氣勘查開采行為，促進煤層氣增儲上產(chǎn)，加快非常規(guī)氣基地建設(shè)，產(chǎn)生重大而深遠的影響。在貫徹實施中，需要做好三方面工作。

(一)關(guān)注相關(guān)改革，加強政策協(xié)同，不斷釋放政策紅利

2020年3月以來，省委省政府密集研究了能源革命綜合改革試點工作，煤層氣方面已經(jīng)審議和將要出臺的制度主要有：山西省煤成氣增儲上產(chǎn)三年行動計劃、煤層氣勘查開采項目審批流程、煤炭采空區(qū)(廢棄礦井)煤層氣抽采安全規(guī)程、煤成氣增儲上產(chǎn)獎勵辦法、支持晉城市先行先試有關(guān)事項。由此，以能源革命綜合改革試點實施方案為統(tǒng)領(lǐng)，以《辦法》為主軸的“1+N”煤層氣制度創(chuàng)新體系即將形成。我們自然資源系統(tǒng)和相關(guān)企業(yè)，要在認真學習領(lǐng)會《辦法》精神、主要條款、創(chuàng)新措施的基礎(chǔ)上，注意了解、及時研究省政府和省直各部門陸續(xù)發(fā)布的配套政策、實施意見，增強全面理解、綜合運用政策的能力和水平，包括系統(tǒng)內(nèi)部礦產(chǎn)、土地、林草、地環(huán)政策的集成運用，用好政務(wù)服務(wù)一體化平臺，使專項改革更好地融入綜合改革大局，借勢而為，乘勢而上。

(二)深化企地合作，展開專項研究，持續(xù)優(yōu)化政策執(zhí)行

貫徹實施《辦法》，自然資源部門和油氣企業(yè)雖然職責不同、分工不同，但都是主力軍。深化審批改革，加強要素保障，自然資源部門(包括林草局)肩負重任;加快增儲上產(chǎn)、保護礦區(qū)生態(tài)，油氣企業(yè)是責任主體;要做出成績，必須緊密合作。如何破解“圈而不探、占而不采”頑癥，《辦法》開出了藥方，我們要不打折扣、強化剛性執(zhí)行;如何實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)做大、企地雙贏”，我們還需要深入研究，挖掘潛力空間。特別是統(tǒng)籌油氣資源利用與生態(tài)環(huán)境保護、協(xié)調(diào)不同主體地權(quán)與礦權(quán)配置的特殊政策，既蘊含很大的創(chuàng)新空間，也面臨很大的風險管控壓力。希望各油氣企業(yè)與自然資源部門的同志們，加強交流，共謀良策，探索建立相應(yīng)的規(guī)程規(guī)范，把項目安全論證、雙方簽署互保協(xié)議做細做實，把礦區(qū)油氣管線“無害化”穿(跨)越四類保護區(qū)做精做好，使政策紅利“發(fā)得放心、用得安心”。

(三)認真履職盡責，防止權(quán)力濫用，確保政策用好用足

總體來講，貫徹實施《辦法》，對自然資源部門而言，更多的是簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，把該放的權(quán)力真正放出去、該辦的事項及時辦結(jié)、該精減的事項和要件切實砍掉、該提醒企業(yè)注意的及時提醒到;對油氣企業(yè)而言，更多的是擴大自主權(quán)、控制好風險，把需要自主決定的權(quán)力行使好、需要履行的義務(wù)及時做到位、需要政府職能部門明確的主動提出來、需要救濟的依法主張權(quán)利;兩家的共同任務(wù)是按照規(guī)定，落實放管結(jié)合，堅決守住底線。大家都要認真履職盡責，做到不越位、不缺位、不錯位，確保政策用好、用足，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出新貢獻。